Onderwijs

Wat verstaan we onder onderwijs?

Overdracht van kennis en vaardigheden met tot doel het ontwikkelen van de persoonlijkheid, talenten en vaardigheden van ieder individueel kind, rekening houdend met het feit dat ieder kind unieke eigenschappen, interesses, mogelijkheden en leerbehoeften heeft (General Comment nr. 1 van het VN-Kinderrechtencomité).

Het huidige systeem van funderend onderwijs bestaat uit twee sporen: regulier en speciaal onderwijs. Het totaal aantal leerlingen in het regulier funderend onderwijs daalt gestaag. Het aantal leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs groeit sinds 2017 ieder jaar. Er zijn grote regionale verschillen in het aantal kinderen dat naar het (voortgezet) speciaal (basis)onderwijs wordt doorverwezen. Het deelnamepercentage varieert tussen samenwerkingsverbanden passend onderwijs van 0,8% tot 3,9% in het speciaal onderwijs, van 0,8% tot 6,3% in het voortgezet speciaal onderwijs en van 0,3% tot 4,0% in het speciaal basisonderwijs. Dit houdt in dat in de ene regio één op de 50 leerlingen naar een speciale onderwijsvoorziening gaat, en in de andere één op de 14. In de cijfers over het speciaal onderwijs wordt het aantal kinderen dat speciaal basisonderwijs volgt niet meegenomen, omdat deze groep valt onder de Wet op het primair onderwijs. Het speciaal basisonderwijs wordt in de regel gegeven in aparte schoolgebouwen. Daarom is dit een eigen categorie. Het speciaal basisonderwijs groeide sinds 2016. Vanaf 2020 is een lichte daling te zien die doorzet in de jaren daarna.

Thuiszitters

Het aantal kinderen dat niet naar school gaat stijgt. Vaak wordt over ‘thuiszitters’ gesproken, maar er is geen eenduidige definitie van deze term. In figuur 1 tellen we bij ‘niet naar school gaan’ het aantal kinderen dat langdurig relatief of absoluut verzuimt plus het aantal kinderen dat is vrijgesteld van de leerplicht onder a en b. Dit aantal steeg fors sinds 2021 (zie figuur 2). Het aantal kinderen dat langdurig (meer dan drie maanden) geoorloofd thuis zit wordt niet opgenomen in de officiële leerplichttelling, terwijl ook deze kinderen niet naar school gaan. Er is volgens branchevereniging Ingrado sprake van een onderschatting.

Diverse organisaties lieten in 2024 zien hoe groot en urgent dit vraagstuk is. De Kinderombudsman vindt dat te veel kinderen in Nederland geen onderwijs krijgen. Zij pleit voor een omslag in denken van leerplicht naar leerrecht. Ook de Rotterdamse kinderombudsman toonde met eigen onderzoek aan dat de rechten van thuiszitters onvoldoende worden nageleefd. Zij benadrukt de noodzaak voor samenwerking tussen gemeenten, scholen en hulpverleners om de rechten van kinderen te waarborgen en hun toegang tot onderwijs en zorg te verbeteren. Oudervereniging Balans publiceerde het rapport ‘Thuiszitters tellen’. Zij schatten dat minimaal 70.000 kinderen drie maanden of langer thuiszitten. En dat maar liefst 280.000 kinderen verstoken zijn van volwaardig onderwijs.

Figuur 1. Kengetallen toegang onderwijs in Nederland

Bron: Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs, Leerlingenaantallen voortgezet onderwijs en Rapportage leerplichtwet G-gemeenten, schooljaar 2023-2024

Aanbeveling 27a. Zorg dat alle kinderen met een handicap, inclusief diegenen met verstandelijke en psychosociale beperkingen, toegang krijgen tot en gebruik kunnen maken van inclusief onderwijs op alle niveaus, ook op Bonaire, Saba en Sint Eustatius.

Aanbeveling 27b. Verbeter de maatregelen om inclusief onderwijs te waarborgen, waaronder het aanpassen van leerplannen en scholing alsook het plaatsen van gespecialiseerde docenten en professionals in geïntegreerde klassen, zodat kinderen met leerproblemen individuele steun en passende aandacht krijgen.

Aanbeveling 27c. Wijzig zo spoedig mogelijk de Leerplichtwet zodat de redenen voor vrijstelling van kinderen met een handicap in het verplichte onderwijs gebaseerd op lichamelijke of psychologische gronden beperkt worden. Zorg ook voor genoeg personeel en technische en financiële middelen voor implementatie van de wet, zodat er niet disproportioneel veel vrijstellingen worden verleend waardoor kinderen het recht op onderwijs wordt ontnomen.

Aanbeveling 34a. Ga door met initiatieven om het aantal voortijdige schoolverlaters en schoolverwijderingen te verminderen en nieuwe gevallen te voorkomen, gebaseerd op een analyse van de onderliggende oorzaken.

Aanbeveling 34b. Rond het conceptwetsvoorstel over thuisonderwijs af en neem de wet aan. Voer ook een monitoringsysteem in dat minimum kwaliteitseisen aan thuisonderwijs stelt.

Aanbeveling 27a. en 27b. Inclusief onderwijs en aanbeveling 27c. Leerplicht en vrijstellingen

Het Nederlandse onderwijssysteem is niet inclusief omdat regulier en speciaal onderwijs gescheiden sporen zijn. Uit de hoge cijfers over vrijstellingen en verzuim blijkt dat niet alle kinderen met een beperking (inclusief hoogbegaafde kinderen) gebruik kunnen maken van onderwijs (aanbeveling 27a). Kinderen met een zware lichamelijke of psychische beperking komen in Nederland in aanmerking voor een vrijstelling van de leerplicht op grond van artikel 5 onder A. Het aantal vrijstellingen dat op deze grond is verleend groeide in 2024 opnieuw (aanbeveling 27c).

Ook het aantal kinderen dat op grond van artikel 5b (richtingsbezwaar) vrijgesteld wordt van de leerplicht groeide in 2024. Een groot deel van de kinderen dat thuis onderwezen wordt komt waarschijnlijk uit deze groep. Maar dat is niet met zekerheid te zeggen, omdat kinderen die thuisonderwijs volgen niet geregistreerd worden. Ook is er vanuit de overheid (nog) geen toezicht op thuisonderwijs. 

De krappe arbeidsmarkt en het tekort aan leraren heeft invloed op de uitvoering van aanbeveling 27b. Het tekort in 2023 was 7.729 fte in het primair onderwijs en 3.800 fte in het voortgezet onderwijs. Voor het primair onderwijs is dit een daling ten opzichte van 2022, voor het voortgezet onderwijs is dit tekort gelijk gebleven. In het (voortgezet) speciaal onderwijs is het tekort het hoogst. De leerplichttelling in schooljaar 2023-2024 laat opnieuw een stijging zien bij alle categorieën van verzuim ten opzichte van het jaar ervoor. Wachtlijsten voor het speciaal onderwijs, voor Internationale Schakelklassen en voor jeugdhulp en diagnostisch onderzoek zorgen voor druk op de hele keten van voorzieningen voor de jeugd. Omdat er meer kinderen zijn teruggeleid naar school is het aantal kinderen zonder schoolinschrijving aan het einde van het schooljaar 2023-2024 lager dan vorig jaar.

Figuur 2. Aantal kinderen vrijgesteld van leerplicht en per reden

Bron: Rapportage leerplichtwet G-gemeenten, schooljaar 2023-2024 Op een drietal gronden kunnen kinderen van de leerplicht vrijgesteld worden: A. de jongere op lichamelijke of psychische gronden niet geschikt is om tot een school onderscheidenlijk een instelling te worden toegelaten; B. zij tegen de richting van het onderwijs op alle binnen redelijke afstand van de woning – of, indien zij geen vaste verblijfplaats hebben, op alle binnen Nederland – gelegen scholen onderscheidenlijk instellingen waarop de jongere geplaatst zou kunnen worden, overwegende bedenkingen hebben; C. de jongere als leerling van een inrichting van onderwijs buiten Nederland staat ingeschreven en deze inrichting geregeld bezoekt. Bron cijfers: Rapportage leerplichtwet G-gemeenten, schooljaar 2022-2023, Definitieve eindstand, p. 17.

Figuur 3. Verzuimcijfers onderwijs

Bron: Rapportage leerplichtwet G-gemeenten, schooljaar 2023-2024

Aanbeveling 34a. Initiatieven om aantal schoolverlaters te verminderen

Aanbeveling 34a betreft het streven om het aantal voortijdige schoolverlaters en verwijderingen te verminderen. Het aantal nieuwe voortijdige schoolverlaters steeg de afgelopen jaren flink, maar daalt in 2023-2024 voor het mbo. In het voortgezet onderwijs is het aantal juist gestegen.

Met name jongeren afkomstig uit het praktijkonderwijs, voortgezet speciaal onderwijs, vmbo-basis en de mbo entreeopleiding hebben tijdens of na de overstap naar vervolgonderwijs of de arbeidsmarkt een grotere kans om uit te vallen of niet aan het werk te komen. Het is uit de cijfers niet op te maken of er overlap zit tussen de groep kinderen die verzuimt en de voortijdige schoolverlaters.

Figuur 4. Aantal voortijdige schoolverlaters

Bron: CBS, Voortijdig schoolverlaters; geslacht, leeftijd en herkomst  en OCW, Voortijdig Schoolverlaten

Aanbeveling 27a. en 27b. Inclusief onderwijs

Nationale strategie voor de implementatie van het VN-verdrag Handicap

In februari 2024 is deze nationale strategie gelanceerd, onder coördinatie van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Het doel is de positie van mensen met een beperking te verbeteren. In 2024 is samen met vertegenwoordigende organisaties en ervaringsdeskundigen onder andere het domein onderwijs en ontwikkeling uitgewerkt in een werkagenda die in 2025 verschijnt. 

Beleidskader inclusieve leeromgeving

In mei 2024 stuurde het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) het beleidskader inclusieve leeromgeving aan de Tweede Kamer. In een aantal bijeenkomsten maakte het ministerie van OCW samen met jongeren het visiedocument Onze toekomst, ons onderwijs.

Samenwerking regulier en speciaal onderwijs

Vanaf schooljaar 2024-2025 biedt de Beleidsregel Inclusieve leeromgeving meer ruimte voor samenwerking tussen regulier en gespecialiseerd onderwijs, waarmee niet langer álle leerlingen van een school voor speciaal onderwijs, maar ook een deel van hen, les kunnen volgen in het regulier onderwijs, bijvoorbeeld in een ondersteuningsklas.

Subsidieregeling Brugfunctionaris

Vanaf schooljaar 2024-2025 konden scholen subsidie aanvragen voor een brugfunctionaris: iemand die zij in kunnen zetten om gezinnen te helpen met vragen en zorgen die niet direct met onderwijs te maken hebben.

Onderwijsagenda’s voor Bonaire, Saba en Sint Eustatius

Een van de doelen van de in juni 2024 verschenen Onderwijsagenda’s voor Caribisch Nederland is onderwijszorg, en het inclusieve karakter van het onderwijs, te versterken. Er zijn sinds 2022 per eiland specialistische voorzieningen opgezet om leerlingen te begeleiden die meer ondersteuning nodig hebben dan er op school beschikbaar is.

Subsidieregeling en wetstraject digitale school

Deze tijdelijke subsidieregeling stimuleert, via een coalitie van samenwerkingsverbanden, het ontstaan van een landelijk dekkend netwerk van scholen die gespecialiseerd zijn in digitaal afstandsonderwijs. Het wetstraject om digitaal afstandsonderwijs volwaardig onderdeel van het stelsel van passend onderwijs te maken loopt.

Landelijke norm voor basisondersteuning

De landelijke norm voor basisondersteuning is in november opgeleverd door de Algemene Onderwijsbond (AOb) en Ouders & Onderwijs. Het is een norm voor de ondersteuningsgebieden dyslexie, hoogbegaafdheid en leergedrag. Het streven van het ministerie van OCW is om een volledige landelijke norm via wetgeving budgetneutraal vast te leggen voor het gehele funderend onderwijs.

Wetsvoorstel Terugdringen verzuim

Het wetsvoorstel Terugdringen verzuim is in november 2024 ingediend en wacht op behandeling. De insteek is om procedurele voorwaarden te creëren om langdurig schoolverzuim en schooluitval van leerlingen en studenten beter in beeld te krijgen, te voorkomen en te verminderen. Het voorstel beoogt ook de onderwijs- en ontwikkelmogelijkheden van leerlingen en studenten te bevorderen door aanpassing van de procedure voor de vrijstelling onder 5a.

Aanpak lerarentekort

In december 2024 sturen beide bewindspersonen van het ministerie van OCW een brief aan de Tweede Kamer over de lerarenstrategie. Via een landelijk dekkend netwerk van onderwijsregio’s worden schoolbesturen gestimuleerd om samen aan het tekort te werken in plaats van met elkaar te concurreren.

Wet Versterking positie ouders en leerlingen in passend onderwijs

Deze wet treedt in 2025 in werking. Leerlingen krijgen vanaf augustus hoorrecht over hun ontwikkelperspectief (OPP) en over het ondersteuningsaanbod. Ook zijn alle samenwerkingsverbanden vanaf januari verplicht een ouder- en jeugdsteunpunt te hebben.

Subsidieregeling Ondersteuning en preventie thuiszittende jeugdigen

Deze regeling voor samenwerkingsverbanden in het primair en voortgezet onderwijs heeft als doel het uitbreiden van het ondersteuningsaanbod voor leerlingen die thuiszitter zijn of dat dreigen te worden.

Experiment onderwijszorgarrangementen

Dit experiment loopt vanaf januari 2023. Scholen en zorgorganisaties krijgen de ruimte om af te wijken van wetgeving op het gebied van bekostiging, onderwijstijd, onderwijsinhoud en onderwijslocatie. Zij kunnen zo maatwerk bieden aan kinderen met een complexe ondersteuningsbehoefte. De ministeries van OCW en VWS nemen ervaringen mee als opmaat voor een wetstraject om structureel meer ruimte voor maatwerk te bieden.

Collectieve financiering van zorg in onderwijstijd

Er komt een aanpak vanuit het ministerie van VWS om de organisatie en financiering van zorg in onderwijstijd op scholen voor speciaal onderwijs eenvoudiger te maken. Concretisering volgt.  

Aanbeveling 27c. Wetsvoorstel tot wijziging leerplichtwet

Modernisering Leerplichtwet

De branchevereniging van leerplichtambtenaren, Ingrado, pleit in een position paper van mei 2024 voor het fundamenteel moderniseren van de Leerplichtwet uit 1969 tot een wet voor leerrecht. Zij willen de verantwoordelijkheid voor aanwezigheid van een kind op school niet langer eenzijdig bij de ouders leggen maar ook bij de school.

Aanbeveling 34a. Initiatieven om het aantal schoolverlaters te verminderen

Voortgang actieplan voortijdig schoolverlaten

In maart 2025 informeert minister Bruins (OCW) de Tweede Kamer over de ontwikkeling in het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters (vsv) en de voortgang op het actieplan vsv. Er wordt ingezet op laagdrempelige en toegankelijke ondersteuning, verbetering van de overgang van voortgezet speciaal onderwijs naar mbo, tegengaan van ongediplomeerde uitstroom naar werk en praktijkleren in het mbo.

Wetsvoorstel Van school naar duurzaam werk

Met dit wetsvoorstel krijgen jongeren met (risico op) een afstand tot de arbeidsmarkt meer begeleiding. Mbo-instellingen moeten jongeren loopbaanbegeleiding bieden, tot een jaar na diplomering. Scholen voor voortgezet speciaal onderwijs en praktijkscholen bieden twee jaar nazorg. Gemeenten kunnen op school betrokken worden bij de loopbaanbegeleiding. Doorstroompunt-regio’s gaan ook jongeren ouder dan 23 (tot 27) zonder startkwalificatie ondersteunen. Deze organisaties worden gestimuleerd om meer samen te werken. Het wetsvoorstel is in 2025 behandeld in Tweede en Eerste Kamer, en is in juli aangenomen.

Aanbeveling 34b. Wetsvoorstel thuisonderwijs

Thuisonderwijs

In mei 2024 hield de Tweede Kamer een Rondetafelgesprek Thuiszitters en thuisonderwijs. Het gesprek ging over de Leerplichtwet in relatie tot passend onderwijs en thuisonderwijs, de ervaringen van thuiszitters en passend onderwijs en thuisonderwijs in de praktijk.

Wetsvoorstel Waarborgen thuisonderwijs

In december 2024 informeert staatssecretaris Paul (OCW) de Tweede Kamer over het traject voor het wetsvoorstel om goed thuisonderwijs te bevorderen. Het wetsvoorstel bevat inhoudelijke eisen waaraan het onderwijs moet voldoen. Toezicht wordt geregeld op basis van drie instrumenten: tweejaarlijks onderwijsplan, toetsing en gesprekken met ouders en kinderen. Ze wil niet dat het aantal kinderen met een vrijstelling onder 5b verder toeneemt.

Vervolging leerplichtzaken (artikel 5b)

Het Openbaar Ministerie besloot in april 2025 geen zaken meer te vervolgen als een leerplichtambtenaar geen vrijstelling verleent vanwege richtingsbedenking, op basis van geloofsovertuiging of levensopvatting van de ouders (5b). Hiertoe is overgegaan omdat er te weinig juridische houvast is om deze zaken te vervolgen.

De volgende stap in de verbetering van passend onderwijs

In april 2025 stuurt staatssecretaris Paul (OCW) een brief met bijlagen aan de Tweede Kamer over de uitvoering van de verbeteraanpak passend onderwijs, over inclusief onderwijs, en het verstevigen van de samenwerking tussen onderwijs en zorg.

Onderzoeksrapporten om tot passende ondersteuning van leerlingen en studenten in de klas te komen

Staatssecretaris Paul (OCW) deelt in april 2025 twee onderzoeken met de Tweede Kamer over de behoefte van ondersteuning onder leraren en over het proces van toekenning van extra ondersteuning door samenwerkingsverbanden. Leraren ervaren hoge druk en onvoldoende ondersteuning om leerlingen met een (extra) ondersteuningsbehoefte goed te begeleiden en te ondersteunen.  

Bezuinigingen op onderwijs

Uit de Voorjaarsnota blijkt dat er opnieuw fors bezuinigd wordt op onderwijs, waaronder het afschaffen van de Regeling onderwijskansen bedoeld voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Alle betrokken partijen uit het funderend onderwijs voeren hier actie tegen.

Verbeteragenda doelgroepenvervoer

Staatssecretaris Maeijer (VWS) informeert de Tweede Kamer over de verbeteragenda doelgroepenvervoer, waaronder het leerlingenvervoer. Het LAKS geeft aan dat de staat van het leerlingenvervoer een nieuw dieptepunt heeft bereikt.

Brief over lerarenstrategie

Minister Bruins en staatssecretaris Paul van OCW informeren de Tweede Kamer over mijlpalen en cruciale ontwikkelingen van de lerarenstrategie. De link met passend en inclusief onderwijs wordt niet expliciet gemaakt.